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美國喬治梅森大學教授 魯特:資本與共謀:全球經濟發展的政治邏輯

2019-03-14 09:41
  

  風險、不確定性以及社會進步 

  未來是不確定的,發達國家擁有很多工具來量化不確定性,并將之轉化為已知的風險;通過計算多類事件的概率,可以在一定程度上提高其可預見性。發達國家還可以依靠社會機制來幫助其管理風險,如私人金融服務和保險經紀及政府福利項目等。但在發展中國家,類似的努力卻屢屢受挫。復雜的經濟理論將發展等同于資本積累,認為問題在于國家投資所需資本和可用資本之間的差額,即融資缺口;發展中國家無法聚集足夠的資金來擺脫貧困的惡性循環。

  為了彌補這一缺陷,許多多邊機構和雙邊機構——包括國際貨幣基金組織、世界銀行、美國國際開發署以及聯合國開發署——對世界上飽受動亂和貧窮折磨的地區施以援助。然而過去50年,對貧窮地區上萬億美元的援助,也未能成功地消除一個國家內不同階層的差距,或國家之間的貧富差距。結果事與愿違,在最富有和最貧窮的國家之間,財富差距居然達到歷史高點。

  資本短缺本身就是諸多其他因素的綜合反映。就發展中國家和發達國家之間的貧富差距而言,不是解決資本短缺問題就可以縮小發展差距,也不能僅歸因于不確定性和風險之間的差異。不確定性指難以明確認知的事件,而風險則在一定程度上可以估測。國家致富的要義在于如何將不確定性轉化為風險(認知),而發達國家和發展中國家之間所以在經濟績效方面差距懸殊,根本原因在于后者缺乏能夠有效管理風險的機制。其社會和政治制度中存在著根深蒂固的不確定性,如公共部門普遍管理不善使個體無法充分運用自身的技能和資本從事有效的生產活動,再如缺乏相應的社會保障及商業保險機制,來抵御基本的市場風險。與發達國家相比,發展中國家落后的風險管理推高了國際投資和增長的成本,并導致其資本受到系統性的低估。發展中國家實現經濟增長的難題就在于:那些能夠制造風險的人正是現行制度的受益者,由他們建立機構促進經濟增長無法解決根本性問題,而將改革失敗歸因于缺乏資本積累或國內體制僵化,則是容易的。

  排斥的代價 

  20世紀90年代,投資者一度被拉丁美洲地區的經濟改革、放松管制、改良的政府及私有化的魔笛所吸引。到2004年,這些投資者仍不明白,為什么該地區再次被列為金融災難的火山口。經常光顧世界金融急診室的拉丁美洲似乎沒有得到根治。難怪像阿根廷和巴西這樣久病不愈的國家開始懷疑,旨在促進宏觀經濟穩定的自由主義+財政緊縮的藥方是否真的對癥。20世紀90年代推行自由主義經濟政策的政治領袖和政黨已經告別了舞臺。嘗試了10多年的自由經濟政策會不會被放棄?盡管拉美地區領導人接受了發達國家普遍實行的高風險市場激活政策,但他們沒有能力將市場風險分散到那些有能力承擔的人的頭上。

  “金融醫生”們似乎忽略了該地區脆弱的社會和政治基礎,致使患者對藥方產生了不良反應;大多數拉美國家的貧富差距仍居世界前位。幾乎所有的已知數據都表明,除撒哈拉以南的非洲地區以外,拉丁美洲是世界上最不平等的發展中地區。當地前10%的富人占據著48%的財富,當地富人和窮人的生活幾乎毫無共同之處,唯獨對政府的高度不信任是一致的。

  在缺少共同參與的社會,自由主義政策獲得的支持微乎其微,在貿易、教育、稅收和社會保障等重點領域的政治共識也十分有限。由于政策改革對各經濟階層的影響截然不同,經濟綱領在不同政黨之間大幅搖擺,財政問題懸而未決。收入不平等引發的社會矛盾增加了改革事后逆轉的可能。飛漲的犯罪率和人們對主流機構及其代表的蔑視凸顯了社會的不穩定。

  拉美地區經濟自由主義的表現暴露了政府能力的不足。為吸引國際投資,政府出臺了減少赤字、穩定匯率、建立金融市場、擴大貿易開放、放寬對外國直接投資的限制等措施,并進行了廣泛的私有化改革。但在成功吸引大量投資后,政府并沒有利用這個機會提高基本公共服務水平,如健康、教育、通信、交通基礎設施。產權保護、對公共產品基本需求的滿足、基礎設施建設,法律系統的完善和制度建設等也沒有得到重視。雖然宏觀經濟狀況有所改善,但政府失靈使投資對發展的推動作用大打折扣,并未讓所有社會階層受益。

  在遭遇經濟衰退的威脅時,國家統治者通常愿意將經濟政策制定工作交給技術官僚。然而,那些為國際機構和私人投資者提供建議的經濟學家沒有考慮政府機構的基本誠信狀況,而這對政策目標的實現是十分必要的。經濟學家雖然對宏觀經濟政策的取向達成了共識,卻忽視了復雜的公共風險管理機制,而這恰恰是相應政策在發達國家獲得成功的基礎。更加完善的社會保障制度能讓人們在遭受經濟衰退沖擊時獲得相對的穩定,但更為重要的是,需要讓廣泛的社會安全網絡和欠缺耐性的風險管理機構對該區域的政策建立信心。

  沒有相應的社會穩定性,就沒有改革的社會基礎。一些國家面臨的社會沖突讓人們對改革的動力和可持續性疑慮重重,最終導致資金從該地區流出,經濟改革陷入混亂。因此,提高風險處置能力,讓最易受到變革沖擊的人群產生信任,對改革的推行尤為必要。而政府管理風險的前提,是取得民眾對其公正處事的信任。

  此起彼伏的危機 

  在拉丁美洲的歷史上,制度缺陷、分配沖突、市場波動的戲碼交替上演,而三者的聯系在2001—2002年的巴西競選中尤其突出。2002年,巴西經濟面臨崩潰的風險,人們對政策逆轉的憂慮導致巴西金融市場出現恐慌情緒。左翼候選人路易斯·伊那西奧·盧拉·達席爾瓦的上任引發了貨幣政策的不確定,因為他的政策主張對此前的市場改革提出了挑戰,可能導致政策的突然左傾。他稱銀行為“寄生蟲”,稱外國投資是“國際勒索”,發誓要“中斷由償還外債引起的大量資源外流”。對政策逆轉的擔憂導致巴西的投資環境一時蕭瑟,資金外流,貨幣貶值。資本的迅速逃離是對盧拉在民意調查中初戰告捷的當頭一棒。預期巴西貨幣貶值的投資者紛紛拋售雷亞爾,不僅使其政綱的預期落空,還引發了失業和通脹的周期性風險。此前IMF在對巴西援助時只考慮了宏觀經濟問題,似乎認為政治策略與之毫無關聯;援助的目的是提振投資者信心,使其相信外匯儲備足以預防貨幣貶值。這些干預措施并未考慮政治因素,因而時常遭遇爭議甚至否定。IMF的注資為政府提供了同債權人周旋的時間,而政治親信則趁機以更優惠的匯率抽離資金。中央銀行匯兌柜臺上的“政治恩庇”激起了指控,稱IMF的干預助長了資本的外逃,這與其初衷恰恰背道而馳,繼而使之卷入了當地的政治糾紛。

  20世紀90年代,拉美地區長達10年的市場改革沒有為當地帶來繁榮,也沒有帶來文明。盡管巴西作為該地區最大的經濟體、接受外國貸款和投資最多的國家,有潛力引領整個地區經濟的增長,但巴西金融的不穩定卻成為該地區災難的象征。1994年市場改革家費爾南多·恩里克·卡多佐(Fernando Henrique Cardoso)當選巴西總統之后,市場信心曾經備受鼓舞,然而公共債務占GDP比重卻從29%上升至60%,同時巴西的人均收入年增長率僅為1.3%。雖然卡多佐和他的央行行長與財政部長在國際銀行界成績斐然,但他們籌集到的1400億美元國際貸款仍然沒有阻止巴西人民的生活水平陷入停滯。事實上,經濟增長并沒有推動制度的完善,在巴西普通民眾的眼中,“未來會更美好”不過是一句虛言。盧拉對這些疑慮做出回應,稱國家正在被“一群銀行家的投機和貪婪”所洗劫;他認為自由化不過是一個騙局,當地企業向外國銀行支付資金,卻永遠無法從其獲得貸款。用盧拉的話說:“8年來,我們一直在推行私有化這個荒謬的體制,結果導致了國家76%的資產流失。”

  巴西的債務會阻礙其增長前景嗎?盡管經濟學家傾向于將此作為一個宏觀經濟問題來考慮,但政治因素仍然舉足輕重。高利率帶來的不確定性會引起涉及分配問題的異議。巴西是世界上收入不平等程度最高的國家,其債務承擔能力也不免受此影響。進一步的經濟緊縮將加劇社會的不平等,使經濟改革威脅到政局的穩定。如果巴西人民能夠達成利益共享、風險共擔的政治共識,那么將可能得到國際貸款項目更多的支持。

  巴西干涸的資本市場無力為當地企業提供金融服務。企業的貸款期限通常不足6個月,故此其難以在全球貿易中受益。由于本國資本不足,巴西的大型企業(主要是石油、電信和金融企業)通過在國際市場發行債券來籌集資金,這些債券的年利率通常高達21%~22%,期限為30個月。

  短期融資成為家常便飯,這就違犯了“勿短貸長投”這一投資基本準則。疲于應付短期貸款的企業,其處理危機的能力往往不及能夠獲得長期貸款的企業。私人部門的資產負債表最終嚴重失衡,同政府的遭遇如出一轍:當真正需要長期信貸時卻背負著過多的短期債務。

  利用國外貸款在國內開展業務,意味著企業需要承擔另一項債務風險。為還貸而拋售雷亞爾換取美元,壓低了巴西的匯率,本國貨幣的急速貶值又使債務償還雪上加霜。隨著企業拋售更多的雷亞爾來償還外幣債務,巴西陷入了匯率持續下跌、貸款成本日益提高的惡性循環。在巴西,出口僅占GDP的10%,而債務相對于出口的比率卻高達400%;年度外債清償相對于出口的比率為90%(約為亞洲新興國家平均水平的五分之一)。在此背景下,以美元計價的私人部門債務進一步加深了巴西金融市場的脆弱性。

  巴西國內資本匱乏的原因之一,是企業為了獲得貸款必須與政府展開競爭。2001年,巴西財政部發行了2355億美元債券,而企業同年從國際市場籌集到的資金只有209億美元。投資者傾向于購買高收益、零風險的政府債券,而非私人部門的股票或債券。隨著公共債務的增長,利率被推高至兩位數,私人部門貸款成本不斷攀升。金融市場信息不對稱、政府資產負債錯配、金融監管不到位等問題彼此關聯,難以各個擊破。財政擴張、信貸疲弱及金融部門的輕率行為,源于影響力、地位和財富不平等的政治環境,權貴主義和權力濫用也因此泛濫成災。

  資本市場的疲弱,限制了人口優勢對拉美經濟增長的積極作用。梅肯研究院(Milken Institute)關于98個國家創業融資情況的研究顯示,智利排名第29位,巴拿馬第34位,阿根廷第45位,秘魯第50位,薩爾瓦多第54位,洪都拉斯和墨西哥第64位(并列),玻利維亞第67位,巴西第69位,危地馬拉第70位。哥斯達黎加、哥倫比亞、委內瑞拉、厄瓜多爾、巴拉圭排名墊底,分別位列第82、84、87、88和89位。拉美地區的資本市場尤其疲弱;(上市)企業數量占人口的比率僅為世界平均值的三分之一,IPO(首次公開募股)企業數量占人口的比率不及世界平均值的十分之一。

  商業銀行在拉美金融系統占據著主導地位。其行業集中度高,以大客戶為主要貸款對象。該地區的消費信貸稀缺,股票市場規模有限且流動性差,借貸利差很高。2001年法律修改之前,墨西哥銀行被禁止向小型企業或企業家個人提供貸款。由于缺乏抵押財產的評估方法,貸款水平始終處于低位。公司的規模和存續時間成為影響企業貸款的重要因素。歷史悠久的公司通常更容易獲得貸款,因為創新企業無法與之爭鋒。

  成熟的企業不會受到新興創業者的威脅,因為有能力挑戰現狀的新公司無法獲得融資。但是,成熟企業所享受到的相對穩定是以犧牲就業增長和競爭力為代價的。作為該地區表現最好的國家,只有智利的銀行對私人部門貸款超過了GDP的50%。在秘魯和阿根廷,該比例約為20%。拉美地區的資本市場呈現出高度割裂的狀態,中型企業的貸款利率為25%~40%,而小型企業的貸款利率高達60%。拉美企業的資產負債率之低與東亞企業形成了鮮明對比。據瑞銀華寶公司(UBS Warburg)估計,拉美企業在2001年的凈資產負債率僅為26%,而日本企業高達277%。韓國企業1998年的凈資產負債率約為300%(極端情況為600%),2001年下降至198%。企業過度依賴銀行進行債務融資,加之資本市場疲軟、凈資產負債率過低,造成了拉美市場的困境:為了償還高利率貸款,企業被迫要求更高的回報率,否則就是在銀行資產組合中注入了高風險項目。通常在穩定的資本市場能輕易促成的商業交易,在這里卻難以成行。

  在過去的30年里,拉美地區的宏觀經濟波動超過了其他任何新興市場國家和地區。20世紀80年代后期,該地區的年均通脹率接近1500%,而人均收入較80年代初卻下降了10%。宏觀經濟的波動侵蝕了儲蓄存款,也削弱了履行合同的承諾。遺憾的是,無論國內還是國際,潛在投資者都認為財政紀律同樣存在變數,對政策逆轉的擔憂,增加了政府融資的成本。

  由于拉美國家無法做到未雨綢繆,其財政政策調整呈現出“順周期”的特征:各國財政部長通常在經濟衰退時期削減支出,在經濟繁榮時期增加開支而非儲蓄。財政政策的制定本該以防止經濟波動為目標,而他們卻違背了穩健財政政策這一黃金法則。在拉美地區,唯獨智利在經濟繁榮時期采用了積極的反周期財政政策。順周期財政的后果是,該地區在經濟衰退時期大幅削減預算、降低財政赤字,醫療和教育支出往往首當其沖,這使得窮人的境況更糟,所造成的損失即使在經濟回暖時期也難以挽回,這讓該地區的貧困問題變得更加棘手。

  脆弱的體制、不健全的法規和錯位的激勵機制交織,導致拉美地區難以建立起以市場為基礎的金融體系。該地區的預算制定也缺乏透明度,對固定資產和動產產權的保護不力,對抵押貸款的法律保障也十分有限。

  拉美地區法律系統運行不暢,征信系統建設乏力,即使對精英階層也是如此,這阻礙了小型企業在當地的發展。該地區的法規十分復雜,執行前后不一,使企業難以獲得合法地位。由于正規企業的設立程序太過煩瑣,許多企業家開始采用灰色做法,而重返正規運營模式的可能性極低。過度的政府監管令企業的正式運營入不敷出,但非正規的運營又增加了企業外部融資的難度。因此,像巴西這樣的國家擁有大量的小型家族企業,但他們鮮有機會成長為大中型企業。

  負債累累的政府 

  雖然拉美地區公民有大量可供投資的儲蓄,但私人部門仍然對資金饑渴難耐,因為公民儲蓄存款被用于償還政府債務了。在阿根廷、巴西和墨西哥(該地區四大資本市場中的三個),政府債務在總債務中占有很高的比重,智利在這方面仍然是一個例外。拉美地區的金融市場疲軟,還表現在銀行持有的中央政府債務不斷增加。2003年,中央政府債務占(整個地區)銀行總資產的比例為55%;在巴西,該比例為28%,墨西哥為22%,而中等收入國家的平均值為10%~15%。

  共同基金本應包含投資于不同行業和企業的一攬子股票籃子。但在拉美地區,共同基金主要被用于投資政府債務。基金經理有時不得不出售優質資產以購買政府債券。阿根廷政府在獲得貸款后甚至允許銀行對儲戶違約。這種政策削弱了基金經理多元化投資組合的動力,從而背離了規范的金融理論。

  由于政府大量借貸,私人部門被擠出了信貸市場,這讓拉美地區的金融市場更加疲弱。銀行成了政府風險的聚集地,強制人們以國際貨幣進行儲蓄,以支持長期的財政赤字。其他投資渠道也因缺少相關制度支持而遭到封鎖。例如,公司治理不善使得小股東權益受損,最終導致股市疲弱。在拉美地區,只有智利在股東權益保護方面表現突出,而其他國家的股權集中度均高于世界平均水平。大多數拉美國家過度依賴銀行系統,導致銀行和整個金融部門唇亡齒寒。投資銀行或券商不愿意充當做市商的主要原因,是畏懼市場波動。對于私人部門做市商而言,該地區的市場從未穩定過。此外還有另一個原因:在大多數行業中,大型企業壟斷力量限制了投資銀行承銷并購的能力。

  不僅是金融部門,其他方面的制度缺陷在長達10年的宏觀經濟調整中都沒有得到矯正。例如,預算和規則的制定普遍缺乏可預測性,對政府和私人部門賬戶的審計一再延誤。寬松的監管環境不僅增加了銀行倒閉的風險及社會成本,而且讓一些利益集團及其政治贊助商有機可乘。

  人們普遍認為,財政紀律的相對缺乏嚴重影響了拉美的金融市場。拉美地區巨大的收入差距撕裂了社會團結的紐帶,使財政緊縮政策難以推行。

  阿根廷的破產之路 

  在拉丁美洲歷史上,阿根廷總統卡洛斯·梅內姆執政時期的經濟改革勢如破竹。1991年,阿根廷把未來押在了國際政策專家普遍認可的想法上,讓阿根廷貨幣比索以1:1的比例與美元兌換。這個理念直接源于經濟學中的現代金本位理論,對于月通脹率已經高達200%的阿根廷而言,這是控制通脹的有效手段。隨著人們對比索的信心恢復,資金開始回流到銀行,從而拉動了經濟增長。各國銀行紛紛在阿根廷設立分支機構。高回報率和有利的法律環境吸引了眾多的外國投資者,促進了資本的流動。在高峰時期,阿根廷每月吸引的投資金額高達8億美元。

  將美元注入阿根廷銀行的舉措,讓梅內姆受到了交口稱贊。但他并未借此良機向前邁出關鍵的一步,既沒有提高稅收以償還既有債務,也沒有削減冗余的政府服務。相反,他擴大了政府項目,增加了政府工作崗位和補貼,而將財政狀況置于不顧。梅內姆這位偉大的貨幣政策改革家培養了一批“影子員工”。正如一位觀察家所言,政府機構門庭若市,聚集著一大批好逸惡勞的求職者。經濟的增長只是帶動了政治贊助系統的擴張。盡管大型國有企業已經實行了私有化,電信、自來水、天然氣、鐵路、郵政及國家航空公司均已完成私有化,但政府工作崗位并沒有減少,保持在200萬個左右。《洛杉磯時報》稱:“梅內姆擁有一只名為‘國家財政進步’的自主基金(ATNs),供示好的地方政府取用……事實上,后者會冠冕堂皇地申請ATN基金。雖然他們在理論上必須提交書面項目申請,但實際上并不入賬。”

  政治贊助在阿根廷已經根深蒂固。一輪緊縮政策剛讓阿根廷恢復元氣,緊接著就是一輪爭取政治支持的交易,良好的信貸政策猶如曇花一現。世界銀行的一項研究認為,根據人均GDP水平,阿根廷是世界上最腐敗的國家,即使在改革熱情高漲之時,梅內姆也從未對阿根廷的公共部門進行整頓以提高公共服務質量,或對高層行政人員的專權加以限制。梅內姆對消耗了政府預期收入40%的政治舞弊行為不聞不問,也從不打擊權錢交易和行賄基金。私有化對加強競爭和提高效率收效甚微。雖然梅內姆政府初期的改革深入人心,但他們沒有進一步爭取選民和政治支持來推動艱巨而重要的改革,以加強公共治理,進而促進經濟的平穩運行。

  黑箱掩蓋的狐貍尾巴 

  阿根廷2001年的劇烈崩潰令其變成了眾矢之的。它所沾染的是拉美地區的通病,包括公共部門無節制的支出。整個地區巨額的預算赤字說明,巨額的公共開支普遍轉換成私人的政治贊助(的回報)。政府機構編造的財政假象為這種模式的泛濫推波助瀾,財政轉移支付不透明暫時掩蓋了長期的社會成本。權貴階層恰好可以在不透明的機制中渾水摸魚。政府對加強長期契約和金融風險管理的法律基礎一直態度曖昧,但紙是包不住火的。

  全球化并沒有幫助該地區找到解決政治分歧的方案,相反,全球金融市場的開放讓國內乖戾的政治激勵變本加厲。由于國家很容易從海外市場獲得貸款,各國政府因而不必做出艱難的財政決策。事實上,20世紀70年代的巨額赤字恰逢國際金融市場的準入放開期,該地區最強大的經濟體得以輕易地在海外資本市場得到借貸,而無須對本國治理進行必要的改革。

  社會分化的財政后果 

  推行等比代表制,使高度分化的社會團體支持多個政見分歧嚴重的黨派,而后者是導致拉美地區政策失敗的主要原因。有傾向性的制度改革引起了分配沖突,為該地區的政治局勢火上澆油。社會分化催生的不同黨派大肆宣揚各自的意識形態,他們在解決財政政策問題上的沖突,導致經濟盛衰交替,加劇了政策朝令夕改的風險。

  同多數鄰國一樣,阿根廷存在嚴重的稅收不公問題,這是新興國家的流弊。國家很難征收直接稅,一方面是因為富人階層反對,另一方面是因為行政成本極高。同大多數貧窮國家一樣,拉美國家政府主要依靠間接稅,這通常意味著一種倒退,即將負擔落在了窮人身上。這種間接稅收是嚴重扭曲的,而且很難增加。

  對系統性稅務改革缺乏共識,是國家大規模舉債的重要原因。因為和解決嚴重的意識形態分歧相比,舉債不費吹灰之力。達成政治共識可以從根本上改善國家慘淡的財政狀況,但金融市場向借款人(財政)收取風險保證金是應該先做的事情。金融市場的不成熟讓許多公民無法為經濟增長助力,也無法享受經濟增長帶來的好處。這也是民粹主義長期存在的原因。

  20世紀90年代盛行的自由主義導致了持續的財富集中,進而削弱了政府推行公開市場政策的合法性。該地區嚴重的不平等問題引發了暴動,而非促進了合作。該地區的國家需要重建社會基礎乃至監管和行政體系,但現實是,該地區的改革卻僅僅止步于宏觀經濟調整的層面。

  拉美和東亞地區的對比 

  拉美經濟學家在1995年為泛美開發銀行(Inter-American Development Bank)所做的一項研究報告中指出,克服了拉美地區治理中的一些薄弱環節,幾乎恰恰是“亞洲四小龍”取得成功的關鍵。例如,報告得出結論稱,“鑒于拉美地區當下的公共行政能力,若推行統一的(官僚式的)系統管理、信息處理和及時決策,其復雜性問題很難得到解決。”

  無論軍閥、總統或近年來的部長,千方百計攀附地方強人或“領袖”,借助他們的力量,一直是拉美地區典型的行事風格。當選的國家領導人必須依靠非官僚人員推行他們的政策,因為在拉美地區,改革的發起和實施并非行政管理部門的職責。即使在智利,準官員的地位也不容小覷,他們在官僚機構占據著15%的席位。一位在墨西哥官僚機構長期任職的早期市場改革者說:“也許沒有什么比官僚機構本身更反對改革了。”

  東亞地區的政府機構可信度高,資產分配相對平等,因此公眾愿意支持經濟政策的連續性,現行制度結構也盡早地得到了加強。相形之下,拉美地區的激勵措施一方面激發了再分配的需求和政策的搖擺,另一方面引起了大量的規則體系之外的灰色經濟交易,資產所有權始終處于高度不平等的狀態。這種不平等加上公共部門體制的不成熟,削弱了公眾對政府政策的信心,加劇了關鍵經濟活動參與者的尋租和逃稅行為,催生了政治家的民粹主義經濟承諾。政府機構有效提供公共產品和服務的能力被大大削弱,公眾信心也因此喪失殆盡。

  憑借更好的公共風險管理,東亞國家實現了對拉美地區的超越。東亞高增長國家的政府扮演了社會風險和金融風險緩釋者的雙重角色。一方面它們為企業提供金融服務,而在發達經濟體,這通常屬于私人部門的職能;另一方面為家庭提供基本醫療、教育、住房和土地產權。通過提高共享增長承諾的可信度,政府成功地降低了市場和社會風險。相反,拉美的政府打著國家的旗號承接風險,卻將利益輸送給身邊的政治親信。為了降低個體家庭面臨的市場風險,東亞國家由政府為其提供產權(土地所有權)保障,努力增強財政政策的可預見性,讓所有社會群體有權享受正規銀行部門的服務,而拉美國家的政府在這些方面幾乎無所作為。東亞國家領導人以廣泛分享發展成果為施政綱領,政府的行政能力建設非常值得拉美國家學習。

  極端的不平等使公正的政府機構遭到侵蝕并最終走向崩潰,而再分配政策將拉美國家拖入低資本投資和增長乏力的惡性循環。地方政府通過政治贊助機制進行再分配,最終導致國庫虧空,事實上也制造了更大的風險。政治贊助取代了可靠的國家社會保障體系,其訴求恰好利用了公民在貧乏困頓之時尋求幫助的需要。拉美人民陷入了關于再分配權利的斗爭中,進而難以創造財富來緩解不平等和貧困的負累。

  值得欣慰的是,所有拉美國家在2003年迎來了10年以來GDP的首次回升。這本是清償巨額債務的理想時點,然而事情卻恰恰相反,這些國家的政府借此樂觀的經濟形勢,大肆進行國際借貸,從低利率中得益。該地區的領導人為什么不將債務占GDP比重降低到可控水平,以防范未來的風險呢?他們深知,在經濟繁榮時期還清債務并保持謹慎能夠緩解下一次經濟震蕩的痛苦。在過去的20年中,由于金融管理不善,相對于亞洲的發展中國家,該地區已經喪失了技術和人才開發方面的領先優勢。其國際競爭力已經禁不起下一輪到期的巨額債務;過度消耗國庫資源進行外幣貸款,將嚴重影響投資環境,并妨礙該地區私人企業的融資、投資與成長。但是,該地區的銀行不僅不提供信貸支持企業擴張,反而仍然依靠經營政府債券謀生。

  該地區的政府領導人應當實行稅制改革以增加收入,減少債務,但被低支持率和低信任度拖垮的拉美政府并沒有照此付諸行動。經濟低迷加劇了分配沖突,并對民主穩定構成威脅,政治風險攀升進一步阻礙了國際投資的流入。

  從前,人們普遍認為拉丁美洲的問題緣于該地區領導人在20世紀90年代對改革輕重緩急的誤判,認為經濟改革應當置于政治制度改革之前。而我提出了不同的觀點。行政和司法改革固然重要,但為了保證改革的可持續性,應優先消除最大的不確定性因素;解鈴還須系鈴人,該地區應將社會改革放在首位,充分利用國內豐富的資源解決自己的問題。償還地區債務和恢復金融穩定所必需的資源就藏在該地區最富有公民的國內外賬戶里。該地區的領導人一味指責國際秩序有失公正,引發了新一輪民粹主義的蔓延。事實上,他們試圖轉移人們的視線,掩蓋導致該地區陷入困境的真正原因:國內的政治經濟。

  分裂的政府折射了社會的分化,拉美國家很少就政府支出的先后順序達成共識;即使就預算方案達成一致,政府財政也常常入不敷出。窮人拒絕為未享用的服務納稅,富人亦無動力為不需要的服務埋單。增加對富人的直接稅雖然可以解決問題,但政府擔心調整現行的稅率可能會在拉美國家的社會中引起動蕩。由于政府自身缺乏拓展稅源的能力,導致大多數拉美國家陷入了長期的財政危機,而其公民的儲蓄卻安然地存放在海外。

  注: 本文由季節摘編自《資本與共謀——全球經濟發展的政治邏輯》,中信出版社20178月出版。 

   

     參考英文鏈接:https://press.princeton.edu/titles/8054.html 

 

 

   作者: 美國喬治梅森大學教授 希爾頓·L 魯特(Hilton Root)  來源: 《經濟導刊》2017年12期 

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